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晏宗新:自然垄断管制理论、方案与实践的述评
作者:晏宗新    文章来源:产业经济研究 2003年第3期    点击数:2720    更新时间:2007/4/16    


    摘要:本文从自然垄断的管制理论、自然垄断的理论与实践解决方案、自然垄断的实践及国内对我国自然垄断的认识四个方面进行了评述。

    关键词:自然垄断;管制理论;管制方案;管制实践;管制重建

    从产业的角度看,中国自然垄断产业存在着主要业务基本上由中央政府或地方政府垄断经营、管制价格制定的非科学性等问题。本文对自然垄断理论及其解决方案进行了综合述评,以助人们对该问题及我国实践的重新认识。

    一、自然垄断的管制理论

    根据自然垄断的特性,规模经济要求一家企业生产以获得经济效率,而当一家企业生产时产生的市场支配力会提升价格而损失消费者福利,于是对自然垄断的管制应运而生。管制理论的发展,大概有以下五个层次方面的划分:一是建立在市场失灵和保护公共利益基础上,主张以政府管制来纠正市场失灵,而且假定政府的管制可以带来更高的效率以及更低的成本。这一理论起初被称为“公共利益理论”,现在则更多地称之为“对实证理论的规范分析”,简称NPT(Paul L. joskow and Roger G. Noll ,1981) 。①至少存在两个主要问题。首先,NPT 并没有阐述潜在的净社会福利收益是如何促使立法者通过管制立法以及管制者如何采取适当行为的问题,且NPT 就管制发生是为了纠正市场失灵这一点也没有提供可检验的预测,仅仅是假设而已。其次是存在大量反驳它的证据。此外,即使对自然垄断行业的管制也并不总是有效地限制企业的定价行为(George J . Stigler and Claire Friedland , 1962) 。总之,对管制的公共利益这一假定的合理性没有给出充分的证明,而进一步的理论和实证研究否定了这一假定。①二是很大程度上由于经验证据与NPT不一致,经济学家和政治科学家建立了“俘获理论”(capture theory) ,简称CT。俘获理论认为,管制的供给是应行业的管制需求(换句话说,立法者被行业俘获) ,或者随着时间推移管制机构变成受行业控制(管制者被行业俘获) 。②CT 阐述了不论是不是出于预谋,意欲对某一行业进行管制的机构都会被这一行业所“俘获”。其意义在于认为管制促进的是行业利润,而非社会福利。虽然有很多证据支持CT ,仍然有些经验规律与它不一致,反对俘获理论最有力的证据是一系列不受行业欢迎且导致低利润的管制。三是管制的经济理论。NPT 和CT 实际上并不能算是理论,因为它们只是根据管制经验所提出的假设和说明。这与思想演化的第三阶段即管制的经济理论( ET) 形成对照。以斯蒂格勒(Stigler ,1971) 和佩尔茨曼(Peltzman ,1976) 为代表的芝加哥学派的“经济管制理论”认为,“管制作为一种规则,是产业的要求,而且主要是为了产业的利益而设计和运行的”(Stigler ,1971) ,佩尔特茨曼(Peltzman ,1976) 通过扩展经济管制理论,对交叉补贴作了解释。芝加哥学派还利用交易成本理论对管制进行解释。ET 在某种恰当的意义上被当作是一种真正的理论,其原因在于它提出的可验证的假说是基于一系列假定所得出的逻辑含义。尽管ET 的出现是一个重要的进步,解释了美国在过去一百年中被观察到的一些管制活动,但仍有许多现象与这一理论不符。一个重要批评是经济管制理论忽视了管制过程中的一些重要因素,因为他们假定利益集团可以对立法者实施完全控制而立法者又对管制者实施完全控制。最后, ET 理论忽视了司法部门的作用。法院已显示出在管制过程中能够扮演关键性的角色。历史资料的回顾揭示:虽然ET 在理解政府干预方面是一个重大的进步,但仍有经验证据与之不完全一致。这表明,我们对为何管制会在当时出现以及为何采取那种方式的理解还有很长的路要走。当我们考察特定行业的时候,要对管制的政治性的一面进行深入的分析。四是公共选择理论对管制理论的发展,尤其是克鲁格( Krueger ,1974) 提出的寻租概念是其对管制进行解释的内核。五是鲍莫尔提出了可竞争理论。它建立在德姆塞茨(Demsetz ,1968) 的以潜在的竞争威胁作为约束机制的基础上,可竞争使管制成为不是那么必须,政府要做的是废除那些阻碍潜在进入的措施,建立一个推动竞争的环境。换言之,管制者应当鼓励而不是阻碍其他厂商进入自然垄断市场。总之。国际上关于自然垄断并没有一个统一的解决方案。奥利费·E·威廉姆森(Williamson ,1972 ,1974 ,
1979 ,1984) 在运用比较性制度性类型的交易分析方法时,对反垄断的经济学分析再一次表明垄断的解决是一个不断调整变化的过程。

    二、自然垄断解决方案的理论

    对于自然垄断问题,任何一个政府的最终目标都是既想获得由单一企业生产的效率,又要有符合社会理想的定价水平。从理论上来说,其政策方案通常有:不作为、理想定价和特许权投标。理论上的各方案虽然不完全具备实践上的操作性,但对于理解自然垄断及其解决方案有重要的意义,并引起人们产生许多关于自然垄断管制变通办法的有用思想。

    1、不作为。通常使用在潜在竞争力不太大的地方。

    2、“理想”定价(ideal pricing) 方法。其基本思路是假定私人能够按照公共利益运作并且价格生产是经济效率的。对效率价格来说最明显的代表当然是边际成本。其方法主要有: (1) 线性边际成本定价。效率价格是将价格制定在边际成本上。由于低于平均成本(平均成本才能保证厂商的总成本等于总收益) ,厂商就需要一个补贴以便继续运作。如果确定的方案是政府通过一次性全额支付提供补贴金,将面临如下问题:一是如何让税收不会扭曲经济中的其他决定;二是即使这是个“正确”方案,也仍然受到一些争议:第一,如果总成本不能被消费者支付所补偿的话,有可能意味着商品不应该被全部生产出来。第二,企业的管理层知道损失将会有补贴,激励和控制成本的效率将变弱。第三,在分配领域,不是自然垄断商品的购买者是否有义务去补贴边际成本的购买者。(2) 非线性定价。一个重要的替代是非线性定价。如一个两部分价目表(two - part tariff) 是非线性的,它是由不考虑消费的一个固定量或费用,加一个每单位价格构成(F + PQ) 。这样就有可能得到一个效率价格并且使得厂商的总收益等于它的总成本。该定价本质上是为了获得效率与损失的平衡,即由于固定费用的上升将消费者逐出市场与由于在边际成本上每单位价格的上升导致消费者损失增加之间如何平衡。问题的关键是如何在实践中计算并做到平衡,又如何不涉及到对消费者歧视。(3) 拉姆西定价(RamseyPricing) 。在1927 年发表的一篇署名文章中,弗兰克·拉姆西提供了如下的定价(和征税) 方法。在本质上,拉姆西定价是既满足总收益等于总成本的限制也减小了净福利损失的那些线性价格。拉姆西定价原则是:净损失最小化的价格的给定与需求弹性成反比,即以与需求弹性相反的比例提高价格。拉姆西定价方法的另一种描述是:同比例减少所有商品产出直到总收益刚好等于总成本。这种描述拉姆西定价原则的方法比与弹性成反比的原则更具一般性,并且保持了相互独立需求条件的真实性。拉姆西定价只是试图让损失减少到最小,而不是排除损失。(4) 列伯—麦吉特(Loeb - Magat) 建议。如果管制者对垄断商的成本和需求有完全信息的话,上面讨论的理想价格设计能通过命令得到有效执行,显然这不符合实际。Loeb - Magat (L - M) 假定垄断商完全知道成本和需求的信息,但管制者知道需求,因此,给定非对称的信息和假定垄断商的目标是利润最大化,为了得到效率价格, L —M 建议允许垄断商选择自己的价格———这与通常实际的由管制机构安排价格不同。然而,他们建议:在选定的价格上由管制机构给予垄断厂商一个等于消费者剩余的量的补助。这是因为管制者通过补贴已经改变了厂商的目标函数。这样在效果上,垄断商是最大化总剩余———在需求曲线减去成本下的总区域。

    3、特许权投标。是指在对供给整个需求上的权力进行投标。即一方面单个厂商提供低的投标出价并将现实地生产,另一方面在潜在竞争者间可能有竞争。一般来说,投标出价并不是效率价格,但在自然垄断价格上将有一个改良。另一个问题是,随着时间的变化,如何保证价格的动态效率。对特许权投标争议已经引起了大量关于自然垄断管制变通办法的有用思想。对自然垄断问题做出反应并已经被执行的实际方案,有两个明显方法:管制机构和公共企业。管制或特许权投标的基本思想是:由私人企业提供服务产品,同时设计一个机构来迫使企业按社会最优水平定价。如何促使企业以符合社会效率的方式定价,有两种替代政策,一是建立设定价格和限制企业赚取正常回报率的管制机构;另一就是将特许权拍卖给对产品要价最低的企业。在实践中,特许权的竞标和管制仅是程度不同的差异。与管制和特许权投标都有本质区别的方法就是公有企业,其基本思想建立在转变企业目标由利润最大化变为社会福利最大化的基础上。实际上,我们很难对各方案提供一个顺序关系。

    管制又可分为以成本为基础的管制和以激励为基础的管制。国有化是对自然垄断行业最彻底的一种管制形式。一方面国有化剩余索取权的安排使企业缺乏利润动机;同时,其治理机构使得国有企业的决策很大程度上受制于政府决策过程。同时作为产业信息的来源,不容易犯像竞争性厂商那样所犯的错误,从而效率会下降。自然垄断行业主要由私人投资所有,并由政府进行管制,管制的对象通常是收益率。阿弗奇和约翰逊(Averch and Johnson ,1962) 用模型证明了收益率管制下厂商是追求最大化利润的,导致A —J 效应,出现管制企业过度资本化和激励机制被削弱,产生效率低下。由于收益率的决策是通过价格听证会,决定了管制机制必定非常脆弱,于是,一些国家采取激励性管制。激励性管制有两种方式,价格上限和利润分享。尽管早期的文献对激励性管制的方法和效果大加肯定,但随后的理论工作的进展和管制实践显示它并不像预期的那样好。劳(Law ,1993) 指出,以拉氏指数决定的价格上限的收益权数会引起厂商为了操纵权数而在第一期会以减少消费者福利和增加厂商福利的方式定价,并且可能在第二期减少消费者福利。对于利润分享的研究显示,不但许多已有的问题继续存在,还会产生一些新问题,如管制者被厂商俘虏问题(Mayer and Vickers ,1996) 。在上述管制方式的选择上,并没有一个一致的标准,但各方式各有利弊。从生产效率的观点来看,偏好哪一种处理自然垄断问题的方法是一个经验性的问题。

    三、自然垄断领域的实践发展

    在美国对自然垄断的主导解决方法是管制。在其他国家,公有企业是一种惯用方法。例如,电力、电信、天然气和铁路,在欧洲最初都是公有企业。然而,在最近年份里,大多国家像英国已经将他们的公有企业“私有化”,将公有企业出售给私人投资者,然后设立管制。在美国典型的自然垄断是一些私人企业经营,厂商受管制机构控制,垄断商征收的价格必须得到同意。管制机构不是试着执行早先讨论的理想定价方案,也没有看到管制者将他们的最初目标定为获得经济效率。而相当多的是,他们表现出追求一套没有过分歧视的价格,但允许总收益覆盖总成本。这时,对管制机构来说,成本测量是一个主要的任务。相反,相对少的监管机构资源被用在正确定价结构的议题上。近来,这些已经有所改变,管制机构变得对促进经济效率的定价设计更有兴趣,如确定在边际成本定价上。例如,当需求压力超过容量,并且边际成本较高时,全国各个不同部门的电力事业执行高峰定价。简言之,管制机构试着非常努力地确保垄断商的收益等于它们的成本,并且历史地看已经较少关注使用的定价结构。

    英国的国有企业主要分布在如电信、交通、自来水、煤气等公共领域,这些领域曾被认为应由政府垄断经营。英国的民营化正是在这一领域展开。我们可以认为这是对自然垄断领域的一项最近的大规模改革实践。自撒切尔夫人上台开始民营化已有20 多年了。英国国有企业90 %以上已完成了民营化,剩余部分的民营化还在进行。有些原来认为不可以民营化的领域,也被民营化了。例如,英国的一部分航空管制业务也被转让给了私人公司。民营化的效果是明显的,包括增强了竞争性,开通了原国有企业到资本市场的融资通道,从而使得企业效率得以改善;减少了政府对企业决策的干预,也减少了政府对企业的补贴;拓展了财产所有权的范围,使得资本的社会化得到发展,财富的分布状况发生变化等。但是民营化因行业不同、市场结构不同,其效果也不尽相同。一般而言,竞争性强的行业,如航空,民营化的效果明显;而竞争性不强的行业,如铁路,效果则不明显,甚至出现负效应。如铁路民营化后,事故发生率提高,出现了重新国有化的呼声。

    在英国,民营化是一个非常宽泛的概念,公有企业的整体出售、公有企业中一个相对完整部分的出售、公有企业的部分资产的出售、把公有企业卖给公众或本企业的职工、把公有企业“送给”公众或企业职工、清算破产,甚至公有企业经营权的非国有化,都是民营化的具体形式(王振中等,2002) 。目前,英国民营化仍在向纵深推进,一个重要特点是把公共部门的一些“蓝色服务”(Blue - collar Ser2vices) 通过合同形式承包给私有企业或个人,这样就形成了一种公和私合作关系;从整体上看,它们依然是公共部门或公共机构,但其中的某些环节或活动却被独立出来交予私人。通过这种公私伙伴关系(Public - Private Partnership) ,私有经济活动渗透到一些纯公共品(Pure Public Goods) 的公共门。

    在英国,公共部门相当比例的“蓝领服务”,诸如卫生、食堂、车辆维护等,被交给了私人部门,这一趋势目前还在发展。

    从实践来看,对于自然垄断的解决方案,选择管制还是公有企业是一个经验问题。但欧洲民营化的发展,说明管制似乎得到更多的确认,但这不是一个明确的答案。从英国民营化中人们可以得到以下启发:第一,非国有经济有效性的范围比人们原来认为的要大得多,非国有经济在公共品领域也有巨大的活动空间。第二,民营化的效果还取决于市场竞争状况。第三,民营化的形式是多种多样的。

    四、我国对自然垄断改革的认识及若干启示

    中国市场化改革的进程,促使国内的一些学者研究反垄断和管制问题。但对自然垄断领域的研究多是针对具体的垄断行业。如周其仁(2001) 在数网竞争中认为要拆分电信公司与形成电信竞争市场。其他一些研究着重于自然垄断领域引入竞争。孙建国、李文溥(2002) 认为,从依靠管制转向依靠市场,是自然垄断行业引入竞争机制的趋势。尽管他们认为,对不同的行业而言,充分竞争的条件是不一样的。肖兴志(2002a ,2002b) 认为,应加快自然垄断产业中国有企业产权制度改革,进一步扩大股份制改造规模,构建激励性规制改革的微观企业基础。他指出国有企业并不是传统报酬率规制的好的替代方式,相反,激励性规制与其它替代治理方式相比更有优势,绩效更好。王俊豪(2001) 认为自然垄断产业的政策思路是以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为自然垄断产业的目标导向。并分析了特殊投标竞争理论、区域间比较竞争理论、直接竞争理论,其主要倾向仍是放松经济管制。陈甬军、晏宗新(2002) 通过建立了管制机构与公有企业的一般模型,以中国经济的转轨特征为出发点,比较其成本与收益,认为在一个较长的时期内,国有企业仍是较优的选择,但长期看其改革方向不排除管制与特许权投标。从自然垄断领域变动的属性来看,对自然垄断领域的国有企业进行分拆和引入竞争是解决当前经济效率的关键。

    从中国改革的实践来看,我们认为可获得如下启示:

    反行政性垄断是转轨经济的重要内容。为了防止管制失效,应确定政府管制存在的经济或非经济的正当性。西方国家对行政性的垄断一直是持敌视态度,这对转轨经济国家来说,尤其值得重视。转型经济中的政府管制改革,应建立松紧相宜的管制制度,逐步解决政府管制中的越位和缺位问题。随着技术与需求等条件的变化,其进入壁垒和退出壁垒已经被逐渐克服,使得管制的前提,某些环节的自然垄断性不再成立,从而为竞争创造了条件。自然垄断的含义包含成本是劣加性的( subaddi2tive) ,它又分为永久自然垄断和暂时自然垄断。虽然自然垄断领域要求单一企业生产,才能获得经济效率,但自然垄断领域是有范围的。简单地说,一个小城镇的自来水供应具有永久的自然垄断性质,但随着城市规模的扩大、需求的增加,就成为暂时性自然垄断。显然,一个特大城市的自来水未必只由一家生产是效率的,尽管自来水领域仍然具有自然垄断特征,但它永久自然垄断性随城市的扩张已变成暂时性的,引入竞争是经济效率的必然。同时技术变化已使自然垄断的可维持性在起变化,例如电信领域,这对我国自然垄断领域的范围及变化引起新的研究。总之,由于需求和技术变化的因素,永久自然垄断是一种少有的事情,暂时自然垄断更为常见。其现实意义就在于市场需求或技术的改变,原来自然垄断领域可能需要放松管制并引入竞争,以便获得单一企业的生产效率(productive effi2ciency) ,又能得到引入竞争后的配置效率(alloctive efficiency) 。

    在市场化进程中,放松管制同时,也要求进行管制重建。从中国管制途径看,管制过程及内容的完善,主要包括四个方面(常欣,2001) :一是对残存的自然垄断领域实施激励性管制。对自然垄断性领域,为了实现配置效率和生产效率的统一,仍需对企业的进入、价格以及服务质量等方面进行干预。但为了尽可能地避免管制失效的出现,应引入激励性管制,如价格上限管制、区域间标尺竞争、特许投标制等激励性管制,使竞争受到利润刺激或竞争性刺激,对于促进企业削减成本、提高生产效率以及资源配置效率具有积极意义。激励性管制方案也都有其局限性和有限的适用范围,但其作用不用忽视;二是对自然垄断与竞争的界面或从自然垄断向充分竞争过渡过程中实现以保护有效竞争为目的的管制。对于过渡时期,在放松管制后虽有新的企业进入,但原有支配性主导企业(dominant firm) 对于新进入的竞争性周边企业(competitive f ringe firms) 而言,有压倒性的先动优势(first mover’s advan2tage ,包括产品差异优势、成本优势、信息优势和策略优势) ,实施策略性行为( st rategic behavior) ,当市场开始形成真正有效竞争的局面时,政府把具有过渡性质的不对称性管制改为中性的干预政策;三是在充分竞争实现后健全反垄断管制。反垄断管制是在较发达的市场竞争体制下主要是针对可竞争市场里的垄断行为(也为垄断结构) ,就现阶段中国而言,主要的管制是对自然垄断的直接管制和对具有过渡性质的不对称管制。反垄断的任务并不重,主要是反行政性垄断和国有资本垄断,新的反垄断实践认为,垄断结构本身并不说明问题,只有出现滥用集中优势的垄断行为,才应运用反垄断法。目前在西方反垄断的实践中,运用推理性原则(a rule of reasoning ,要求对被质询的行为造成的影响进行调查) 而非本质原则(可以在不考虑某些行为造成的影响的情况下禁止这些行为) 正在成为一种趋势;同时,注重行为效果而非行为人的意图,也是一个重要的政策发展;四是在推行上述经济管制的同时,完善社会性管制。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、环境保护和防止灾害为目的,通过对物品和服务的质量及伴随它们的提供而产生的各种活动制定一定的标准,并从根本上限制特定行为的管制。从本质上说,社会性管制主要是为了应对经济活动中存在的外部性(特别是外部不经济) 、非价值性物品、信息不完全以及提供某些公共产品而设置的,以增进社会福利为目的。


参考文献:
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[2 ]常欣. 放松管制与规制重建———中国基础部门引入竞争后的政府行为分析[J ] . 经济理论与经济管理,2001 , (11) .
[3 ]陈甬军,晏宗新. 自然垄断领域的国企改革———一个一般理论及对中国的适用[ R] . 中国经济学第二届年会入选论文,2002.
[4 ]丹尼尔·史普博. 管制与市场[M] . 上海:上海三联书店和上海人民出版社,1999.
[5 ] G·J·施蒂格勒. 产业组织与政府管制[M] . 上海:上海三联书店和上海人民出版社,1996.
[6 ]孙建国,李文溥. 从依靠管制转向依靠市场———自然垄断行业引入竞争机制的趋势分析[J ] . 东南学术,2002 , (4) .
[7 ]王俊豪. 政府管制经济学导论[M] . 北京:商务印书馆,2001 ,第1 版.
[8 ]王振中,胡家勇,汪利娜. 英国学术考察报告[J ] . 经济学动态,2002 , (5) .
[9 ]肖兴志a. 中国自然垄断产业规制改革模式研究[J ] . 中国工业经济,2002 , (4) .
[10 ]肖兴志b. 自然垄断产业规制体制改革的战略思考[J ] . 改革,2002 , (6) .
[11 ]周其仁. 数网竞争[M] . 北京:生活、读书、新知三联书店,2001 ,第1 版.

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