强镇改革:中心镇区渴望权力下放
现状:2008年开始在欠发达镇区试水财权事权下放,成效明显
专家:应重视向社会和市场放权,并加强监督
早在去年12月29日,省有关部门就联合下发《关于富县强镇事权改革的指导意见》(以下简称《意见》),提出争取今年上半年以珠三角各地级以上市为主推行富县强镇事权改革。
近日闭幕的广东省委十届六次全会首次邀请了三个城市17名镇党委书记列席,当中就有来自中山小榄、三乡及沙溪的镇委书记。镇委书记列席省委全会,被众多专家分析为广东释放富县强镇改革的新信号。
同为不设县的地级市,东莞于2009年就开始了强镇改革的行动,向石龙、塘厦两个试点镇下放事权达248项。
对于行政审批制度改革已经走在广东前列的中山而言,在强镇改革的道路上,该如何抓住机遇先行先试?如何在更深层次为广东乃至全国探路?
下放财权事权已有尝试
作为全省推行强镇改革的重要试点城市,东莞于2009年就已经在部分中心镇区试水。但较少人知道的是,低调的中山其实于2008年就已经在探索财权事权在部分镇区的合理下放。与东莞不同的是,中山的试水主要集中在经济欠发达镇区,而非中心强镇。
早在2008年,中山就对南朗、横栏、三角、黄圃首批4个经济欠发达镇实行财权事权的合理调整。即通过税收增量分成激励,对部分欠发达镇区实施“一级财政”加“专项补助”政策,完善创新财政转移支付制度等措施,合理划分市、镇两级财权和事权。
通过两年的扶持,4个经济欠发达镇财政收入基本翻番,总体实力已跃入一类镇区行列。在此基础上,中山对现行财政管理体制进行调整,通过12项指标科学测算镇区经济发展情况,对排名较后的5个镇民众、阜沙、板芙、神湾、大涌,从今年起实行一定两年的“一级财政”加“专项补助”政策。
该政策实施后,5个镇除免除体制上缴外,还可按原口径继续享受市政府在公共服务项目上给予的专项补助,力争通过两年努力,使5个经济欠发达镇摘掉“欠发达”帽子。5个欠发达镇区从2010年起,各镇区国、地税市级税收当年增量部分,由市镇6∶4比例分成调整为4∶6比例分成,以调动镇区税收征管积极性。第二年再以上年的税收总额为基数,增量部分继续按4∶6比例分成。
责任大、权力小的困扰
财权事权的合理下放仅两年,4个经济欠发达镇财政收入就基本实现翻番,权限下放对经济发展的强大带动作用由此得到明显的体现。对中山几大中心强镇而言,它们对于财权事权的重新划分同样渴望。
首先,财政分成直接影响到一个镇的财政支付能力。中山不少中心强镇期望通过较多的财政分成来促进新一轮的大发展；其次,人才、土地等要素资源特别是土地资源的刚性限制,已成为几个中心强镇在新一轮发展中的瓶颈。土地要素供给不足,没有优先保障强镇建设用地,有项目无土地,出现企业“望园兴叹”的现象,对企业的发展空间影响较大。
此外,不少中心强镇反映,在条块分割的体制背景下,它们对经济发展和社会管理缺乏有效的调控手段,严重阻碍了中心强镇的城市化建设步伐。有基层干部直接指出,镇区一级部门最痛苦的就是“责任大,权力小”,众多想法均因无执行权限而成为泡影。
例如,由于办厂门槛较低,不少镇区出现了外地人以办厂为名,在经营数月后卷款逃跑的案件。沙溪政府每年就为此垫付百余万元。有镇区提议通过强制工厂设立风险金的方式来降低案件发生率,但由于这一政策制定权限在市里,镇区没办法制定相关规定。
市经济研究院常务副院长梁士伦说,若能推行强镇事权改革,进一步实现简政扩权增财力,服务发展转职能,对促进区域经济一体化,帮助中山几大中心镇区经济实现新一轮飞跃无疑有着重要的意义。
专家视点
改革方向:“简政强镇”应瞄准中心镇
梁士伦认为,未来将率先推行简政强镇的镇区,应该是当前中山几大组团的中心镇区。如西北片区的中山镇区小榄,南部片区的中山镇区三乡。对于这些镇区而言,应该立足于把自己发展成为区域中心特色城镇,从而考虑其发展定位与城市规划,并重新修正或修编城市发展及产业规划。
梁士伦说,只有将发展眼光放眼到整个组团乃至更大区域,在财权事权上得到更多权力的镇区才能发挥出更加积极的作用,进而带动周边地区的活力。
在专家看来,以区域中心特色城镇的定位来推进简政强镇,相比其他城市,中山可以说是独具优势。首先,中山几大中心镇区与珠海、广州等周边地区的联系紧密,往来便利。无论是内向带动,还是外向联动,均有良好的地利发展优势。尤其是珠三角城际轻轨、深中高速等交通网络的加快建设,将会极大提升这种优势。
其次,中山几个中心镇区均为珠三角的重点侨乡,拥有丰富的港澳乡亲资源,具有扎实的人力资源基础,这对加快创新行政管理机制、保证粤港澳的持续深入交往能起到积极的作用,也符合《意见》中提到的“根据不同区域的发展状况和要求,分类施策”指导原则。
职能转变:应重视向社会与市场放权
今年广东将大力推进的强镇改革,这被不少人简单理解为对中心镇区的放权发展。广东商学院流通经济研究所所长王先庆指出,强镇改革不仅是上级对下级放权,还包括政府对社会和市场放权。用省委书记汪洋的话说,就是“一是简政扩权增财力,二是服务发展转职能”。
因此,中山在推进新一轮政府改革的过程中,还应该促使基层政府的职能从投资型转为服务型,即从前台走向后台,从主角向配角转型。
他认为,具体来说,推行简政强镇应该防止强化投资职能而弱化服务职能。过去30年来,基层政府部门已经习惯将招商引资作为最大的使命。在新一轮改革中一定要淡化这种职能,尤其要对令政府官员热衷于上项目、争投资的政绩评价体制进行根本性改革。政府具体的投资活动应该逐步让位于市场化的投资主体,让其自主进行。
制度设计:监督机制必须跟上
此轮强镇改革所释放出的扩权信号受到不少镇区的欢迎。中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥则提醒,扩大镇级政府的权力有可取之处,但如盲目扩大镇的权力则存在风险。
有专家指出,对于不设县的中山而言,在给部分政府扩权时,监督约束机制也必须跟上,这样才能保证权力不被滥用。在法治社会的今天,权力的重新划分与配置,必须与相关法律衔接,防止出现法律纠纷。
早在2006年12月,绍兴县也推行了跟广东目前相似的改革。为确保下放的权力运作规范、透明,该县检察院特意在新型城镇设立检察联络室,派驻检察联络员,规范扩权后权力的运作,预防杜绝基层职务犯罪的发生。
这位专家说,浙江方面的主要做法是:实行权力、人力、财力与责任挂钩,做到权责、人责和财责三统一。这是中山推行简政强镇可以学习的一大经验。
南方日报记者黄煜升
全会归来,三镇书记谈发展
刚刚闭幕的广东省委十届六次全会,首次邀请17名镇党委书记列席,其中包括中山小榄、三乡及沙溪的镇委书记。
首次参加省委全会,三位中心强镇的一把手有何感想?各镇将如何进一步贯彻省委全会精神,加速推动本镇实现新一轮发展?
近日,针对上述问题,本报对三位列席省委全会的镇党委书记进行采访,聆听他们谈发展大计。
小榄镇党委书记黄标泉:
推动企业主顺利代际交接班
省委全会结束已有数天,但谈及列席省委全会的经历,小榄镇党委书记黄标泉仍是相当激动与感慨。黄标泉说,小榄将通过强素质、强经济来实现省委富县强镇的目标。
在强素质方面,黄标泉表示,人口素质是制约小榄实现进一步发展的重要因素。过去5年,每年小榄应届毕业回来的大学生在500人以下,引进来的外地人才也只有一二百人,高素质人才还是太少。
他说,经过努力,如今小榄教育水平、人口素质正在迅速提升。目前全镇3岁小孩入幼率达98%,小学升初中入学、巩固率100%,高中入学率达99.3%,应届高中毕业生接受高等教育率超过70%。现在平均每个家庭有超过一个在读大学生。预计在未来两三年后,小榄每年毕业回来的大学生将在2000人以上。
在强经济方面,黄标泉认为,小榄当前发展面临的最大瓶颈是土地资源不足。全镇目前只有10000多亩农用地,可供开发的土地几乎等于零。鉴于资源缺乏以及民营经济的先天不足,小榄不可能靠外延发展,必须走内涵发展之路。
他说,走内涵发展,提高单位产出,提高附加值,这是一个核心工作。小榄镇计划通过推动自主创新,加快结构调整和产业优化升级,提高企业发展的质量和效益。同时要通过处理闲置用地,尤其是抓住“三旧”改造这个十分难得的机遇,促经济发展、改善城市面貌。力争三年后,第三产业占GDP的比例由现在的42.8%提高到45%―47%左右。
作为珠三角富裕镇区,小榄2009年的全镇商品交易额近7000亿元,有三分之二为本地人经营；股票证券交易额估计超过700亿元,八成以上为小榄人经营；全镇99%的群众有自己的住房,全镇4万户人家只有2500户住砖瓦房。
黄标泉说:“如何在现有创造力和财富基础上,继续让我们的下一代更强,实现一代比一代强,一代比一代富,这是重要的课题。我们希望通过政府的倡导、父辈的带动、年轻一代的努力,较好实现企业主代际的顺利交换、交替。”
沙溪镇党委书记胡永康:
全力提升自主创新能力
沙溪镇党委书记胡永康是在省委全会举行前三天接到列席通知的。他说,接到通知的时候觉得很意外,也很激动,甚至有点不敢相信。毕竟镇一级领导参加这样的会议在广东还属于首次。
令胡永康尤为感动的是,在省委全会开会期间吃早餐的时候,汪洋书记刚好来到中山三个镇书记面前,并与他们进行亲切的交谈。
胡永康说:“汪洋书记跟我们聊了很长时间,说了很多鼓励的话,也提出了很多建议。”
胡永康说,此次省委全会的报告中,有比较大的篇幅涉及到传统产业的升级调整。当前传统产业的经营发展模式已经落后,要再实现新的发展,一定得通过自主创新。对于以传统纺织服装业为主的沙溪而言,大会报告为其指明了路子,告诉其今后如何进一步发展。
在省委全会上,许多城市的先进经验介绍也令胡永康获益良多。他说,作为以传统产业为主的特色专业镇,此前觉得传统产业转移较难,沙溪在产业转移方面推行较为缓慢。在会议上听到东莞、潮州等市的汇报后,沙溪的压力与动力增添了不少,也学到了许多好方法。
结合省委全会的精神,胡永康透露,未来在传统产业的调整升级方面,沙溪将在几个方面寻找新的突破点。首先是在招商引资方面,将全力引入更多优质项目,以增强发展后劲；其次,将制定各种方法积极引入人才,以全力提高沙溪的自主创新能力；在实施名牌战略上,希望通过努力,力促全镇的名牌名标数量上到新的台阶。
三乡镇党委书记李韬:
打造横跨三地旅游“绿道”
见到三乡镇党委书记李韬的时候,他刚送走了三拨不同媒体的记者。开完省委全会回来,李韬的首要工作就是尽快把会议精神在全镇传达学习。
对于列席省委全会,李韬感到莫大的荣幸,也感到了责任之重。他说,三乡早在2002年就被评为广东省中心镇,这次能再次成为中山三个代表镇之一,说明省、市对镇区的支持力度在不断加大。
通过会议,他已经对今后三乡发展有了更为清晰的思路和定位。他说,汪洋书记在会议中特别强调,现阶段的广东已对科学发展形成了统一共识,那就是实现加快经济方式转变的总目标。要将这个共识贯彻落实到镇区的具体工作之中,就要加快传统产业转型升级,推动外贸战略转型,突出抓好节能减排。
李韬说,据初步统计,去年前三季度,三乡镇完成地方生产总值45亿元,完成全年任务的72%,预计全年GDP完成62.45亿元,同比增长10%。由于三乡的外向型经济依存度高达80%,结合本次省委全会提出的大力实施内需战略,今年三乡在做好推动本地企业在抓出口的同时,将继续抢抓国内市场。
李韬说:“我们企业的产品在‘广货北上’这方面做得很不错。”
同时,三乡实施双轮驱动战略,在全面推进工业强镇的基础上,优化优先发展以旅游业为代表的现代服务业,今年重点是以大温泉旅游商务区为主体,以创建“中国特色景观旅游名镇”为载体,加快规划和构建大温泉旅游集聚区。
李韬说:“这次会议提出的‘绿道’概念,尤其适合用在三乡的旅游发展上。回来后,我们已开始设想与五桂山、南朗联手,打造一条横跨三地的‘绿道’,借此开发单车旅游项目,进一步提升三乡旅游业乃至中山优秀旅游城市和宜居城市的品位与层次。”
南方日报记者黄煜升陈雪芬
