顺德综合改革:如何先行先试

顺德家电业曾经书写了“粤家电”的传奇。资料图片

　上个世纪80年代的产业革命、90年代以产权制度改革为突破口的综合改革以及率先基本实现现代化的试点、进入新世纪连续多年居中国百强县榜首、成为国内第一个GDP突破1000亿元的县……改革开放以来,顺德始终勇立改革发展的潮头。近日,广东省委、省政府正式批复佛山市委、市政府,同意佛山市顺德区继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作,赋予顺德区在经济、社会、文化等方面行使地级市管理权限,同意顺德区深化行政管理体制改革,先行先试。这一决定再次让顺德站在了改革开放的最前沿,为全省、全国的科学发展探路。面对这光荣而艰巨的新使命,顺德应如何继续深化改革,努力争当科学发展的示范区、体制改革的试验区、自主创新的领先区、新型区域合作的模范区、城乡发展一体的先行区?我们特约一直跟踪研究顺德改革、为顺德的综合改革鼓与呼的省经济体制改革研究会的专家建言。

    构建服务型政府是综合改革的核心和关键

■王先庆

　　核心提示

　　顺德的行政体制改革以及建立服务型政府的过程,应该基于对顺德目前的工业化、市场化、城市化水平的综合判断。就顺德的城市个性而言,它是一个工业化水平较高但市场化和城市化相对滞后的城市,顺德的制造业相当发达而服务业相对滞后。因此,顺德建立服务型政府应重点探索“公共型政府”的运作模式,摆脱“投资型政府”的体制模式,跳出“万能型政府”的决策模式,改革“工业型政府”的管理模式

　　随着广东省委、省政府同意佛山市顺德区继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验,顺德再一次成为人们关注的焦点。如何进一步构建服务型政府,是这项“综合改革实验”的核心和关键。

　　服务型政府的建立是一个动态的演变过程,这个过程与市场经济的发育、成长和成熟过程不可分离。进一步说,市场经济发育成长水平也直接决定着服务型政府的存在形态、运作模式、改革力度等内容,是服务型政府存在和建立的根本依据。显然,顺德的行政体制改革以及建立服务型政府的过程,应该基于对顺德目前的工业化、市场化、城市化水平的综合判断。例如,就顺德的城市个性而言,它是一个工业化水平较高但市场化和城市化相对滞后的城市,顺德的制造业相当发达而服务业相对滞后。因此,顺德建立服务型政府应重点从以下几方面考虑。

　　探索“公共型政府”的运作模式

　　政府职能问题是政府管理的核心问题。建设服务型政府,必须明确并强化公共服务职能,向公众提供优质的公共产品和服务。服务型政府要求政府服务的“公共性”,即不宜只服务某一区域、某一行业或某一类人群,而且这些服务产品在不同的时期应该有不同的重点内容。过去,顺德在企业产权改革方面在全国领先,政府在退出竞争性经济领域以及给各镇放权方面都作出了有益的探索。正是这种改革,顺德目前各镇的经济实力大体均衡,形成了一个“扁平化”的经济社会布局。但这种现状存在着两个问题:一是政府对各镇放权时,未能形成相应的调控导向机制,使得政府对镇、街、村的引导能力过度弱化；二是城市化进程让步于高涨的工业化进程,“村村点火”式的工业园区经济形成了“远看像城市,近看像农村”的格局。显然,在现有的城市化状态以及基层权力格局下,顺德如何构建“公共型政府”的运作模式,是一个巨大的考验。在这方面,东莞市政府在构建与基层政府的权力关系以及引导城市化进程方面的经验值得借鉴。

　　摆脱“投资型政府”的体制模式

　　在市场经济体制不完善的背景下,我国各级政府都难以摆脱“投资型政府”的阴影,即政府普遍片面追求GDP,过度重视招商引资,热衷于参与投资活动,有些部门甚至变相办成了一个“政府型企业”。这种“投资型政府”的最大危害就是与民争利,追求政府利益和部门利益的最大化,而对于那些利小甚至投入多、利益少的典型“公共服务产品”则避之不及,如公共道路、公益性市场等。就顺德区而言,打造服务型政府的一项工作就是尽快转变政府职能,注重公共服务产品的提供,并从体制上保证政府部门尽量少参与各类具体招商引资项目的谈判、选择以及各类企业的具体投资活动。在此基础上,加快建立起相对完善的公共基础设施体系,尤其是要尽快改变交通基础设施相对滞后的局面。顺德各镇内部与周边区域的交通发展水平,与其经济实力和发展水平严重不匹配,交通滞后成为整个经济社会发展的一大瓶颈。显然,尽快改变这种状况,是实现顺德新跨越的重要支点。

　　跳出“万能型政府”的决策模式

　　过去长期以来,政府各级领导干部都受到一种“万能型政府”工作作风的影响,总是不断地强化、扩大和夸大政府的职权及能力,对政府的能力边界认识不清。“服务型政府”与“万能型政府”存在着两种完全不同的决策模式。服务型政府的特性,限定了政府提供公共服务产品的范围和内容,存在着决策的边界,承认自己的优势领域和权力运用的限度,尊重纳税人的利益和权利,同时还要考虑服务的优先顺序、成本效率等问题。这与“万能型政府”那种高高在上、自以为无所不能的决策思维形成强烈的反差。总之,服务型政府强调“决策理性”,承认政府的“有限作用”。在这一决策模式下,政府可以考虑将一些原来大包大揽的工作分散给各类中介组织和社会组织,为此,政府应推动各类不同的行业协会、评级机构等中介组织的建立,使政府的服务更体现“公共性”和“合理性”。

　　改革“工业型政府”的管理模式

　　服务型政府应成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者,做“精明的导航员”、“公正的裁判员”。我曾到顺德做过调研,感受到顺德政府各部门处于一种浓烈的“制造业思维”影响下,各级干部工作的重点和决策的兴奋点几乎都是围绕着工业制造业来考虑,而以商贸流通业为基础的整个服务业体系在顺德显得十分弱小,强大的家电制造体系与弱小的家电流通体系完全不成比例,顺德赚取的基本是微薄的加工制造收益,而巨量的流通利润却让沃尔玛、国美等国内外流通企业分享。或许,这就是“顺德模式”的真正瓶颈所在。

　　换言之,过去十多年中,顺德成为了一个以家电制造业为龙头而使工业化“孤军深入”的城市,“重制造、轻服务”体现在社会经济生活的方方面面。“顺德制造”全国领先,“顺德服务”却无从说起。因此,走出“工业型政府”决策体系,改善服务业发展的环境,引导服务业的合理布局以及促进本地服务业品牌的发育成长,使服务业发展与市场化、工业化和城市化进程相适应,尤其是推动制造业与服务业的协调发展,将成为顺德建设“服务型政府”的崇高使命。顺德一旦在这一领域有所突破,则不仅有利于促进本地经济的升级转型,加速顺德与珠三角及广佛的一体化融合,而且为全省的政府职能转型提供示范作用。

　　作者系广东商学院流通经济研究所所长、教授